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Superpoderes, Coparticipación y el Deterioro del Federalismo, publicado en Diario Los Andes on-line, “Opinión” el día 6 de Julio de 2010, Mendoza, Julio 2010.

 

Dr. Juan Antonio Zapata

Economista, Zapata & Consultores Asociados, Profesor Facultad de Ciencias Económicas UNC.

www.zapataasociados.com

 

Paulatinamente se ha venido observando en la Argentina un importante deterioro del federalismo, dado principalmente por dos aspectos: el actual Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos que genera distorsión y rigidez tributaria, con una controversia reciente sobre la distribución de la ley del cheque; y los llamados superpoderes que se han usado como mecanismo de reparto de recursos a las Provincias por fuera del Sistema de Coparticipación Federal.

Como primer aspecto, la Coparticipación Federal es un sistema, que se inició en 1935, por el cual los Gobiernos Provinciales delegan en el Gobierno Nacional el cobro de los impuestos coparticipables (IVA, Ganancias, Internos y Combustibles) para después distribuirlos entre Nación y Provincias. El objetivo original de este régimen fue evitar duplicaciones de impuestos y la unificación de un régimen aduanero.

A través del tiempo y sucesivas acuerdos entre Nación y Provincias se fue convirtiendo en un verdadero laberinto, y con cierta rigidez de política tributaria. La explicación a este resultado es que la distribución de los recursos recaudados se realiza por impuesto y una modificación o sustitución de un impuesto por otro puede favorecer a unas Provincias o a la Nación en desmedro de otras, lo cual ha imposibilitado realizar cambios hacia un sistema tributario óptimo.

Esta rigidez del sistema tributario puede verse en el caso del comúnmente llamado impuesto al cheque, siendo este un impuesto distorsivo que debería ser eliminado y cuya recaudación va exclusivamente para el Gobierno Nacional. Este impuesto aparece cuando el Gobierno Nacional tiene necesidades de financiamiento a principios del 2001, pero inicialmente se estableció como pago a cuenta del impuesto a las ganancias, es decir, era neutral para los contribuyentes del impuesto a las ganancias y no les cambiaba la situación impositiva. Sin embargo, al establecerse a cuenta del impuesto a las ganancias (que es un impuesto coparticipado), las Provincias reclamaron al ver erosionados los recursos que les correspondían recibir de ganancias. Al cabo de un tiempo una mano legislativa le borró el artículo de “pago a cuenta de ganancias” y nos dejó con este pésimo impuesto. Otro caso que se observa actualmente y a menudo, generando una política tributaria distorsionada, es que el Gobierno Nacional enfoca principalmente su interés recaudatorio en los impuestos al comercio exterior, dado que son recursos no compartidos con las Provincias, pudiendo lograr así mayores recursos para sí mismo, pero afectando la competitividad internacional de la Argentina. Como ejemplo basta recordar el conflicto con el campo y la falta de inversiones en el sector de hidrocarburos.

Este primer aspecto debe ser debatido en la próxima reforma del Sistema de Coparticipación Federal de Impuestos. La solución óptima consiste en separar la política tributaria respecto del diseño de la coparticipación. Para ello, la coparticipación debería tener como base la totalidad de impuestos recaudados (los que son y no son actualmente coparticipados), de manera que tanto para la Nación como para Provincias sea neutral la modificación o sustitución de un impuesto, y para que sea viable políticamente, deberían continuar recibiendo lo que se les transfiere en la actualidad. Es decir, esto es como incluir en una misma bolsa todos los recursos que serán distribuidos entre Nación, Provincias y Seguridad Social.

El segundo aspecto que ha deteriorado el federalismo argentino, viene dado por la ampliación de poderes y delegación de facultades al poder Ejecutivo Nacional, como consecuencia de la sanción de las reiteradas leyes de Emergencia Económica, desde el año 2002, Leyes de Presupuesto y la modificación de la Ley de Administración Financiera en el año 2006 (art. 37 que faculta al jefe de Gabinete a disponer reestructuraciones presupuestarias). Asimismo, esta modificación debilita la Ley de Responsabilidad Fiscal, al eximir al jefe de Gabinete de los límites en el gasto que impone el artículo 15 de la misma, pudiendo aprobar modificaciones presupuestarias que impliquen incrementos en los gastos corrientes, en detrimento de los de capital o de las aplicaciones financieras.

Dadas todas estas atribuciones, el Poder Ejecutivo Nacional ha contado con los ampliamente conocidos “superpoderes”, que le han dado la autoridad legal para asignar los excedentes presupuestarios sin la aprobación del Congreso, los cuales han existido año tras año al subestimar las proyecciones del PIB, con lo cual los ingresos proyectados del gobierno han sido menores a los ejecutados cada año, pudiendo el Poder Ejecutivo Nacional disponer sin restricción alguna de los excedentes. Otra herramienta utilizada para incrementar los recursos extrapresupuestarios todos los años, ha sido la sobreestimación de los gastos y subestimación de la inflación en la formulación del presupuesto anual.

No han existido criterios racionales de distribución ni exigencias de metas físicas claras que permitan determinar las diferencias de asignación de recursos extrapresupuestarios entre las Provincias. Claramente el criterio responde al concepto de aliado político. Mediante estos procedimientos, el Gobierno Nacional logró un poder político importante y una considerable influencia sobre gobernadores e intendentes, quienes han estado en conocimiento de estos fondos extras que podrían destinarse para gastos en sus jurisdicciones. Asimismo, el Gobierno Nacional ha contado con una herramienta adicional de influencia hacia gobernadores, al ser el principal acreedor de los gobiernos provinciales, como consecuencia del canje de la deuda por BOGAR 2018, el rescate de las cuasi-monedas y los programas de asistencia financiera.

Sin embargo, este camino parece estar llegando a su límite, dado que si se lograra la aprobación del proyecto de ley que consiguió media sanción en la cámara de diputados el 23 de junio, se estaría restringiendo los superpoderes del Poder Ejecutivo Nacional, mediante la modificación la Ley de Administración Financiera (art. 37) y dándole la facultad exclusiva al Congreso de asignar el destino de los excedentes presupuestarios. De esta manera el Gobierno Nacional ya no contaría con el mecanismo utilizado mediante la Jurisdicción 91 -Obligaciones a Cargo del Tesoro, cuenta a la que se han ido destinando los excedente presupuestarios y con la que ha tenido flexibilidad para cambiar el destino de sus partidas.

Sin duda, la Argentina necesita renovar su actual federalismo, mejorando sus instituciones que permitan modernizar la política tributaria para un mayor crecimiento y desarrollo del país en su conjunto, con un sistema tributario óptimo que genere una mayor competitividad, y por sobre todo que no de lugar a la discrecionalidad en la distribución de recursos sino que se utilicen criterios de eficiencia y equidad beneficiando así a la sociedad argentina en su totalidad.

 

El informe se encuentra publicado en http://www.losandes.com.ar/notas/2010/7/6/opinion-500751.asp